Echte uitdaging begint na NAVO-top
Kan Europa defensiegeld wel uitgeven en wie betaalt de prijs voor 5%?
Alles werd uit de kast getrokken. Lovende SMS-berichten, het Koningshuis waar ‘daddy’ Trump gevoelig voor is, inclusief overnachting in het paleis. Misschien kreeg President Trump zelfs hagelslag bij zijn ontbijt. Resultaat: Trump in goede stemming, alle landen leggen zich officieel vast aan de 5% norm van defensie-uitgaven, en de VS verbindt zich in woord en tekst aan de NAVO.
Macht en invloed draaien om de ander laten doen wat jij wil. Qua resultaat was de NAVO-top een diplomatieke masterclass, die verplicht lesmateriaal moet worden voor toekomstige studenten internationale betrekkingen. NAVO Secretaris-Generaal Rutte liet Trump het resultaat van de top claimen als zijn ‘win’, geheel volgens een stelregel uit ‘How to Win Friends & Influence People’.
Het loont ook om eens te denken in alternatieve scenario’s en om te concluderen wat Trump níet deed: hij liep niet boos weg, dreigde niet zoals eerder de VS uit de NAVO te halen, en zei niks over het niet willen verdedigen van andere NAVO-landen.
De “experts” die het optreden van Mark Rutte ‘beschamend voor Europa’ vonden, denken in termen van hoe de wereld er volgens hen uit zou moeten zien en in emoties. Dat is leuk voor een column in de Volkskrant, de Linda of de Cosmopolitan. Maar in de internationale betrekkingen en politiek is de wereld zoals zij is leidend.
Daarom gaat de casus voor de studenten internationale betrekkingen het best gepaard met een uitleg waarom Europese leiders zo slijmden bij Trump. De realiteit: Europa kan zichzelf niet verdedigen zonder de Verenigde Staten, dat in 2023 meer dan 60% van de defensie-uitgaven binnen de NAVO voor zijn rekening nam. Ja, de VS heeft als supermacht met bases wereldwijd meer verplichtingen dan Europa. Maar zelfs de grootste Trump-critici kunnen niet om Trump zijn gelijk heen: Europese landen hebben decennialang hun defensie verwaarloosd en veel te weinig uitgegeven. Ter herinnering: tien jaar geleden moesten Nederlandse militairen poef en pang roepen tijdens oefeningen vanwege kogeltekort.
Het politieke doel van Europese veiligheid en de VS betrokken houden, heiligde dus de middelen. Zoals de Belgische Defensieminister Theo Francken zei: “Het gevlei komt er omdat we het ons niet kunnen permitteren. Tientallen jaren het eigen defensie-apparaat afbouwen, komt tegen een slijmprijs.”
Als Europese landen in de toekomst minder wil slijmen, dan zullen ze meer moeten uitgeven aan defensie. De NAVO-top was voor de Europese defensie slechts het begin. Nu komen de echte uitdagingen op de lange termijn:
1) Het versterken van de Europese defensie-industrie zodat geld daadwerkelijk kan worden uitgegeven.
2) Het bekostigen van de defensie-uitgaven. Hoe dat ook betaald zal worden, burgers zullen de prijs betalen.
Kan Europa het geld uitgeven en industrie versterken?
De focus op geld en percentages doet ons soms geloven dat defensie gaat om uitgaven, in plaats van capaciteiten om ons te verdedigen. Geld moet omgezet worden naar de productie van wapens, tanks en granaten. Geld verdedigt niet, tanks wel. Maar de Europese defensie-industrie worstelt met het verhogen van productie. Dat bleek vorig jaar, toen EU-landen het niet lukte om binnen een jaar tijd een miljoen artilleriegranaten aan Oekraïne te leveren.
De eerste reden waarom de defensie-industrie hapert is dat Europese landen te lang te weinig hebben besteed aan materiaal en industrie. EU-landen hebben weliswaar hun defensie-uitgaven met 30% verhoogd tussen 2021 en 2024 tot €326 miljard, maar slechts een klein gedeelte daarvan wordt besteed aan Europees materiaal. Volgens de denktank IRIS kochten EU-landen tussen februari 2022 en juni 2023 78% van hun defensiemateriaal buiten de EU. 63% van de orders ging naar de VS. Hierdoor is de Europese defensie-industrie kleiner dan de Europese uitgaven doen vermoeden en blijft Europa afhankelijk van de VS voor materieel.
De tweede reden is fragmentatie. In tegenstelling tot de VS of China, waar grote defensiebedrijven profiteren van enorme overheidscontracten, is de Europese industrie versnipperd over verschillende landen. Frankrijk heeft Thales, Italië heeft Leonardo en Duitsland heeft Rheinmetall. Daarnaast heeft Europa meer dan 2500 kleine en middelgrote defensiebedrijven. Elk land heeft economisch belang bij zijn eigen defensie-industrie.
Deze versnippering leidt tot inefficiëntie, landen die dezelfde soort wapensystemen ontwikkelen en relatief hoge prijzen. Zo produceren Europese bedrijven 26 verschillende soorten oorlogsschepen, 20 types gevechtsvliegtuigen en 15 types tanks. De VS daarentegen gebruikt één hoofdgevechtstank. In 2021 kochten EU-landen slechts 18% van hun wapens met twee of meer landen samen in.
Belangrijker is dat versnippering schaalvergroting in de weg zit. Kleine spelers in kleine markten produceren kleine aantallen. In 2024 boekte het Amerikaanse Lockheed Martin, de grootste wapenproducent wereldwijd, meer omzet uit wapenverkoop dan de negen grootste Europese bedrijven samen. Tegelijkertijd had Rheinmetall in 2024 een recordachterstand van €55 miljard aan bestellingen die nog geproduceerd moeten worden.
Een derde probleem is dat Europese defensiebedrijven afhankelijk zijn van buitenlandse microchips, kritieke grondstoffen en zelfs staal. Knelpunten in de toeleveringsketens kunnen de productie vertragen, zoals recent bleek toen China de export van zeldzame aardmetalen beperkte.
Om de productiecapaciteit van de defensie-industrie te vergroten, wil de EU dat Europese landen meer samen gaan kopen. Het doel is dat Europese landen 40% van hun defensie-materieel met minstens één ander land kopen tegen 2030. Daarom moet het EU defensiefonds van €150 miljard voornamelijk worden besteed aan gezamenlijke projecten van Europese landen en enkele andere landen zoals Canada en Noorwegen, maar niet de VS. Europese landen moeten ook gezamenlijk investeren in zeven kritieke systemen waar Europa te afhankelijk is van de VS, zoals raketafweer en elektronische oorlogsvoering.
Het einddoel is een échte Europese defensiemarkt en een sterkere Europese defensie-industrie. Maar de belangrijkste hindernis blijven de nationale economische belangen, waarbij landen hun ‘nationale kampioenen’ steunen. Het gevolg is dat op het ‘wereldkampioenschap’ geen enkel Europees bedrijf kan opboksen tegen Chinese en Amerikaanse bedrijven.
Wie betaalt de prijs voor 5%?
NAVO-lidstaten hebben beloofd om in de toekomst 5% van hun nationaal product per jaar uit te geven aan defensie. 3.5% moet besteed worden aan zaken zoals materieel, en 1.5% mag gaan naar ‘bredere investeringen’ zoals ‘maatschappelijke weerbaarheid’, cyberveiligheid en infrastructuur. Door deze normvervaging dreigen landen hun uitgaven die niets met defensie te maken hebben wel zo te betitelen. Zo wil Italië 13 miljard aan uitgaven voor de Messinabrug bij Sicilië als defensie-uitgaven aanmerken. De Russen zullen er vast wakker van liggen.
De belangrijkste vraag is hoe die 5% gaat worden betaald. Simpelweg betekenen hogere defensie-uitgaven ofwel meer schulden, ofwel het schrappen van uitgaven elders. Beide opties hebben een prijs die burgers zullen betalen.
Het lenen van geld en hogere schulden is een kortetermijnoplossing. Daarmee is het voor politici interessant, omdat ze niet direct de prijs ervoor hoeven te betalen. De EU moedigde extra schulden aan, door toe te staan dat defensie-uitgaven tot 1,5% van bbp niet meetellen voor de Europese begrotingsregels. Dat mag zo zijn, maar de schuld loopt gewoon op.
De kosten van hogere schulden worden vooruitgeschoven. Hoe groter de schuld, hoe meer rente er betaald moet worden om deze af te lossen. Nadat Duitsland 500 miljard aan defensie- en infrastructuurbestedingen aankondigde, stegen de rentes in de hele eurozone, met hogere leenkosten tot gevolg. Die hogere kosten betekenen dan weer minder ruimte voor toekomstige uitgaven voor zorg, onderwijs, en innovatie. De VS betalen inmiddels jaarlijks meer om hun schulden af te lossen dan aan defensie. Die kant moeten we niet op willen.
Een tweede optie is het beperken van uitgaven. Dat vergt moeilijkere keuzes, bijvoorbeeld door te snijden in sociale uitgaven. Minder pensioen, meer wapens.
Mark Rutte riep regeringen al op om ‘offers’ te brengen. Daarmee bedoelde hij dat ze minder zouden kunnen uitgeven aan gezondheidszorg en andere sociale uitgaven, waarmee hij zich tezeer op het terrein van de nationale politiek begaf. Hij wees erop dat Europese landen tot wel een kwart van hun nationale inkomen besteden aan pensioenen, zorg en sociale zekerheid.
Inderdaad zijn de afgelopen dertig jaar de sociale uitgaven in Europa flink gestegen, meer dan de toename van het bbp. Tegelijkertijd hebben veel Europese regeringen hun defensiebudget twee decennialang juist verlaagd als percentage van bbp.
Een groot deel van die sociale uitgaven gaat naar pensioenen. In 2021 bedroegen de pensioenkosten 12,9% van het bbp in de EU. Ter vergelijking: in 2022 ging slechts 1,3% gemiddeld naar defensie binnen de EU.
Rutte heeft dus misschien een punt. Maar snijden in sociale uitgaven en zeker in pensioenen om meer tanks te kunnen kopen voor de dreiging van Rusland die voor veel Europeanen nog abstract voelt, ligt politiek zeer gevoelig. Denk maar aan de grootschalige protesten in Frankrijk na pogingen om de pensioenleeftijd te verhogen.
Toch zouden pensioenen ook een deel van de oplossing kunnen zijn, door pensioenfondsen meer te laten investeren in de defensie-industrie. In 2023 hadden de pensioenfondsen in de eurozone samen meer dan 3200 miljard euro in beheer. In landen als Zweden en Nederland investeren pensioenfondsen al deels in defensiebedrijven. Maar in veel andere EU-landen mijden pensioenfondsen zulke investeringen, vanwege ethische bezwaren of wettelijke beperkingen.
In elk geval was de NAVO-top slechts de warming-up. De echte ‘strijd’ begint nu: hoe vertaalt Europa politieke beloftes naar militaire slagkracht? Veiligheid mag iets kosten, maar politici moeten eerlijk zijn over het prijskaartje. Een 5%-norm die voor niemand pijn gaat doen, is een populistische belofte die het draagvlak voor defensie en de NAVO ondermijnt.